刍议绩效评估在卫生监督机构中的应用
作者:黄辉鹏 发布于:2010-05-21
刍议绩效评估在卫生监督机构中的应用
随着国家对依法行政、落实行政责任及市场经济的进一步完善，政府对相关部门的绩效管理越加重视。绩效管理与绩效评估正越来越多为政府及相关部门所应用。卫生监督机构作为履行政府公共卫生监督职能的部门，其工作绩效也越来越受政府及社会所关注，开展绩效管理和绩效评估也是社会发展的趋势和必然要求。
一、绩效管理的含义
什么是绩效？绩效就是成效、成就、成绩，它的内涵包括结果、行为和胜任力三个方面。北京大学周志忍教授把绩效管理归纳为三种含义：第一是作为系统工程的绩效管理，就是公共机构领导人的积极的、有意识的系统化努力，以便向公民提供更多更好的结果。第二种含义是作为一个由相互补充的三个环节构成的动态过程，包括确定战略方向、制定年度目标和测度体系、报告绩效水平。第三种含义则作为人力资源开发手段，为提高组织绩效这一目标而实施的人力资源管理原则和技术，包括共识管理、民主管理、参与管理、雇员素质能力分析、团队精神塑造、考核制度完善与改进、业绩工资制和其他激励措施、培训与发展等。
绩效管理是自20世纪80年代以来西方公共行政改革的重要内容，也是新公共管理的核心要素之一。与传统的公共行政相比，绩效管理由注重程序转向更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共物品和公共服务的效率、有效性和质量；重视以服务对象的满意程度与顾客取向来评价政府绩效，使政府活动更加贴近社会现实，贴近公众需求，重视顾客的反馈；反对传统公共行政重遵守既定法津法规，轻绩效能力发挥和绩效评估的做法，主张放松严格的行政规制，并根据绩效指标的实现与产出的质量进行测量和评估，实行严格的绩效目标控制。
二、绩效评估的建立
绩效评估是实施绩效管理的必要环节，是绩效管理的核心。卫生监督作为一项政府职能，承担卫生行政执法职能，需要建立科学、合理、公平、公正的绩效评估体系，以评估其工作效能。现代政府管理的核心问题是提高绩效，绩效评估与考核对提高政府绩效的意义首先体现在计划辅助功能，即政府绩效评估中的绩效指标有助于管理目标的细化，更重要的，某阶段的绩效评估结果有助于确立下一阶段的指标，并依此合理配置资源。绩效评估与考核有助于在组织内部形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。
绩效衡量中各项指标的构建是绩效评估的关键，指标的构建包括两个层次的指标，一是阶段性指标，即对既定工作质量、数量和频率要求的完成程度；二是终末指标，是指卫生执法监督工作最终对于社会经济发展，对于辖区内被服务人群的健康状况保障程度，所以绩效评估体系的建立，需要将卫生监督职能细化到实际的工作流程和工作环节中，细化为分层次、可实现的绩效目标。在确定绩效考核指标中，充分考虑与过程、质量控制指标相结合，既重过程，也重结果的评价体系，定量考核与定性评价结合。
以提供公共服务和进行宏观管理为职责的卫生监督，其绩效考核不像以产值为核心的企业那样单纯易操作。服务具有无形性、不可储藏性，且只能在提供者和接受者互动过程中来实现。因而对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多。另外，由于公共管理具有垄断性和非营利性属性，其产品和服务进入市场交易体系，不可能形成一个反映其生产成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。所以在建立绩效评估体系时，必须严格遵循下列原则：第一，具体的工作指标；二是可度量的，即为数量化或行为化的；三是可实现的，避免设立过高或过低的目标；四是现实性，可以证明和观察，第五是有完成绩效指标的特定时限。
三、绩效评估的实践
为建立“统一规范、科学高效”的衡量卫生监督机构自身及科室管理水平的评价体系和考核机制，根据《卫生部卫生行政执法责任制若干规定》、《卫生监督管理办法》、《深圳市公务员考核办法（试行）》等有关规定，根据法律法规赋予的执法职责，我所今年六月份制定了《绩效考核办法》并开始试行实施。考核原则包括：（1）全程考核原则：平时与定期考核相结合；（2）量化评分原则；（3）公平、公开、公正原则；（4）以职位（岗位）职责和科室目标管理责任制为基础，强调中心工作为主原则；（5）随机原则：遵循随机抽查原则；（6）奖罚相当原则。坚持激励与制约相结合，责权利统一原则。考核对象包括全所中层干部及卫生监督员，全所业务科室及职能科室。科室及中层干部由所一级进行考核，监督员由科一级进行考核。人员的考核主要包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。监督员每月向科室负责人上交考评表并进行述职，每季度科室进行一次平时考核，科室主任每季度述职，并接受所考核办考核。内容包括听汇报、查阅资料、现场抽查、满意度调查。科室考核主要为半年考核及年终考核，内容包括科学管理、工作成效、能力建设、业务成绩等，考评项目共26项，基本分1000分。考核结果的评定，人员分为“优秀、称职、基本称职、不称职、不定等次”五个等次，科室分为“优秀、合格、基本合格、不合格”四个等次。考核结果的运用，作为干部选拔任用、奖惩、外派培训学习、科室及人员评先的依据。同时设立考核申诉机制和补充机制，对考核出现的问题可书面向考核办提出申诉，考核办讨论后给予相应答复。同时，考核办根据上级要求和实际变化，对考核指标可进行优化和调整，使全所工作重点与政策法规及上级要求始终相互统一。通过半年的实践，应该说开展绩效考核取得了一定的成效。首先是执法责任制更有效的落实，规范了卫生监督员卫生行政执法行为，保障各项卫生法律法规的全面正确落实，进一步落实了内部质量控制，从证据的收集、程序的合法、处罚依据法律的适应性均进一步得到重视，行政处罚未出现复议及诉讼的情况。辖区内未出现重大公共卫生安全事故。服务意识进一步提高，绩效考核也促进了监督员“在监督中服务，在服务中监督”工作理念的形成。
开展绩效评估近半年，绩效考核中存在的问题也逐渐显现，包括对绩效评估的认识不足，部分科室主任及监督员未能认识到绩效评估对卫生监督工作的积极作用，同时激励、惩罚功能体现不明显。第二，考核指标没有具体到每个岗位，不同岗位不同专业监督员考核没有侧重点，不同专业监督员考核指标缺乏可比性。第三，监督执法有些工作很难用具体的指标衡量，有些监督员工作量比其他监督员工作量大，处理事件多，差错也多，可能在考核时分数反而低。第四，突发性任务没有纳入绩效评估，监督所每年工作计划外、突击任务非常多，无法制定相应指标，造成难以公平客观考核。第五，考核过程和方法有待规范，考核中存在重过程、轻结果，重资料、轻现场，重单位自身考核、轻百姓满意度，缺少对监督员监管区域实际卫生监督执法效果的评价。
四、关于完善绩效评估的思考
绩效管理其中的一个含义是作为人力资源开发的手段，绩效管理是人力资源管理的核心内容。做好绩效管理工作对促进人员的发展，提高其工作的积极性与主动挖掘工作潜力等具有重要意义，对卫生监督机构而言，通过绩效评估，可以发现卫生监督工作目标是否正确，是否适应社会和经济的发展，及时发现管理制度的漏洞，工作进展中的缺陷，合理使用和配置资源，提高执法效率，可以奖勤罚懒，激发监督员工作积极性，有效沟通社会、行政管理相对人与监督员的关系，提高公共服务质量、效果和公民满意度，改善执法形象。但要注意的是，绩效评估不能与绩效管理等同，通过绩效管理，可以产生绩效，而绩效评估本身不能产生绩效，绩效评估必须与绩效管理结合，通过绩效管理的有效操作，营造一个共同创造绩效的良性循环管理环境，使绩效管理与远景目标真正结合，达到提升绩效的目的。
对于绩效评估体系的建立，第一是指标的设计，既要考虑全面，又突出重点，有针对性，做到定性与定量相结合。对工作能力、态度不能量化尽量用定性考核，对工作结果等硬性指标尽量细化，要根据岗位特点，抓住重点指标，要考虑内部管理绩效也要考虑社会效益，体现执法效果。第二，设立指标应科学性，合情合理。特别是一些执法效果，比如“率”的应用，如“食物中毒发生率”，不应将监督机构作为惟一责任人和具体承担者，卫生监督机构不是“无限责任人”和“全能”机构，一些事实的发生受人力、物力所限，职能的发挥也不是无限的。用评价标准模糊且主观性太强的指标开展的评估，只会引起内部的抵触和不满，所以考核指标应不断修正、改善，走向规范化、科学化、系统化。
绩效评估指标应允许有个性化指标，如全是共性指标，并不能真实有效地反映被评机构的真正绩效，科学有效的绩效指标应具有独立性、一致性、稳定性、可操作性等特点，并能接受社会化评价和公众评判。
第三是岗位职责的清晰和工作目标的明确。既然绩效管理是人力资源管理的核心内容，首先对人员做深入的工作分析并制订职务（岗位）说明书，明确岗位职责和工作目标。在工作分析的基础上制定的职务（岗位）说明书对职务（岗位）性质类型、工作环境、资格能力，责任权限及工作标准进行描述，用以表达职务（岗位）在单位内部的地位及对工作人员的要求。这是指导绩效考核和指导职务（岗位）工作人员的基本文件，也是职务（岗位）评价的重要依据。
第四，绩效考核的结果与奖惩应真正联系在一起，否则，绩效考核工作将难以在后续的管理工作中发挥作用，没有任何奖惩措施的绩效考核可能很难得到认可与执行。